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　　提要：在2013年全國(guó)土地日到來(lái)前，國(guó)土資源部土地爭(zhēng)議調(diào)處事務(wù)中心主任孫英輝在接受新華社記者專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，隨著憲法、物權(quán)法觀(guān)念深入人心，要保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，必須改變重行政管理、輕民事權(quán)利的土地管理方式，制訂作為土地基本法的土地法，需求迫切，時(shí)機(jī)成熟。 ??據(jù)新華社電 在2013年全國(guó)土地日到來(lái)前，國(guó)土資源部土地爭(zhēng)議調(diào)處事務(wù)中心主任孫英輝在接受新華社記者專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，隨著憲法、物權(quán)法觀(guān)念深入人心，要保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，必須改變重行政管理、輕民事權(quán)利的土地管理方式，制訂作為土地基本法的土地法，需求迫切，時(shí)機(jī)成熟。

　　土地問(wèn)題高居全國(guó)上訪(fǎng)案例之首

　　現(xiàn)行土地管理法重在“管理”，目的是強(qiáng)化行政管理，偏重于行政規(guī)范而疏于民事規(guī)范，強(qiáng)調(diào)行政管理較多而明晰民事權(quán)利和義務(wù)較少。當(dāng)前圍繞征地拆遷等土地問(wèn)題糾紛、穩(wěn)定事件層出不窮，土地問(wèn)題高居全國(guó)上訪(fǎng)案例之首，歸根到底在于現(xiàn)行土地管理方式不適應(yīng)日益增加的大量民事物權(quán)調(diào)整需求。進(jìn)行征地制度改革、保障農(nóng)村土地權(quán)、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)，不能沒(méi)土地法支撐。

　　“四個(gè)背離”成深化土地改革的障礙

　　孫英輝說(shuō)，國(guó)土資源法治建設(shè)存在很多亟待解決的問(wèn)題，有些已經(jīng)成為深化改革的障礙所在，主要表現(xiàn)“四個(gè)背離”：國(guó)土資源法治建設(shè)加強(qiáng)，然而法律績(jī)效低下甚至下降；為建立公正有序的國(guó)土資源工作秩序付出過(guò)高行政成本，然而現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)為低水平秩序效果甚至局部性秩序惡化；國(guó)土資源法律制度社會(huì)效益低于預(yù)期，然而制度運(yùn)行社會(huì)成本不斷高企；國(guó)土資源法律知識(shí)逐漸普及，然而部分法律公信力衰退。因此推進(jìn)基本法治保障、市場(chǎng)法治保障、產(chǎn)權(quán)法治保障三大國(guó)土資源法治保障工程時(shí)不我待。國(guó)土資源法治事關(guān)公民社會(huì)最基本的物權(quán)，從保護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)到構(gòu)建完善礦業(yè)權(quán)制度，深化改革，釋放制度性紅利，歸根到底要實(shí)現(xiàn)“法治突圍”。

　　無(wú)法為農(nóng)村土地物權(quán)、流轉(zhuǎn)提供法理依據(jù)

　　土地政策與宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)對(duì)接，是我國(guó)宏觀(guān)管理一大創(chuàng)新，作用突出。但與黨的十八大“完善宏觀(guān)調(diào)控體系”要求相比，“四多四少”問(wèn)題突出：短期措施多，改革政策少；行政措施多，法治規(guī)范少；監(jiān)管措施多，經(jīng)濟(jì)辦法少；傳統(tǒng)措施多，科技手段少。在土地市場(chǎng)調(diào)控方面，要主攻經(jīng)濟(jì)、科技和法律調(diào)控手段，突出市場(chǎng)配置、突出主體作用、突出信息調(diào)控、突出法律規(guī)范，以法治創(chuàng)造制度紅利。

　　事實(shí)上，改革開(kāi)放初期為適應(yīng)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要制訂的土地管理法，雖經(jīng)多次修改，未改變應(yīng)急性行政法性質(zhì)，無(wú)法為現(xiàn)在一些重要的制度安排提供法理依據(jù)。如國(guó)家土地督察制度、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)村土地物權(quán)實(shí)現(xiàn)等重要法律關(guān)系等。整合各類(lèi)用地管理，出臺(tái)涵蓋全部土地及其各種權(quán)利的土地法，已成為有識(shí)之士和社會(huì)各界共識(shí)和大勢(shì)所趨。

　　土地產(chǎn)權(quán)成為改革繞不過(guò)的頑固堡壘

　　孫英輝說(shuō)，現(xiàn)在改革發(fā)展的最大障礙，是產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。特別是土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，成為沖出改革深水區(qū)繞不過(guò)的頑固堡壘。土地產(chǎn)權(quán)存在“三個(gè)模糊”：界限模糊、主體模糊、地位模糊。土地管理法修改難、國(guó)土資源基本法立法難、農(nóng)村土地制度改革難等，關(guān)鍵都在于產(chǎn)權(quán)。

　　近年來(lái)，國(guó)土資源部高度重視產(chǎn)權(quán)制度改革，在一系列調(diào)研和試點(diǎn)中取得很多經(jīng)驗(yàn)。要梳理經(jīng)驗(yàn)，借鑒國(guó)際，先易后難，頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐結(jié)合，長(zhǎng)遠(yuǎn)立法與現(xiàn)實(shí)試點(diǎn)結(jié)合，從農(nóng)村突破，從基層突破，從局部突破，以改革征地制度為突破口，以城鄉(xiāng)一體化為總目標(biāo)，賦權(quán)于民，使農(nóng)民能夠以產(chǎn)權(quán)保生存，以產(chǎn)權(quán)謀發(fā)展。

　　不動(dòng)產(chǎn)登記制度改革是最好的突破口

　　孫英輝說(shuō)，按黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)要求，不動(dòng)產(chǎn)登記制度改革是最好的突破口。多年來(lái)，各部門(mén)根據(jù)本行業(yè)特點(diǎn)，積極探索，積累經(jīng)驗(yàn)，為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記打下較好基礎(chǔ)；不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記不僅是理論成果，社會(huì)共識(shí)，更是因應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展急需，現(xiàn)實(shí)所迫；不動(dòng)產(chǎn)登記制度創(chuàng)新與改革，成為產(chǎn)權(quán)制度改革突破口和路線(xiàn)引導(dǎo)；統(tǒng)一登記信息平臺(tái)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，是不動(dòng)產(chǎn)登記制度改革的重要保障。

　　目前我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度改革目標(biāo)明確，就是“三個(gè)轉(zhuǎn)變”：服務(wù)對(duì)象上，從主要為行政管理服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕獮槊魑�和保護(hù)合法物權(quán)服務(wù)；功能設(shè)置上，從城鄉(xiāng)分治模式轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)統(tǒng)一模式；要素價(jià)值體現(xiàn)上，從非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方式轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)方式。這是不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的根本動(dòng)力。

　　當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式升級(jí)，推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度改革加速，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)權(quán)利平等、發(fā)展機(jī)會(huì)均等，要求人口要素、城市因素、市場(chǎng)形成、權(quán)利實(shí)現(xiàn)等在城鄉(xiāng)間雙向流動(dòng)。就是農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城市生態(tài)化、市場(chǎng)一體化、登記統(tǒng)一化。當(dāng)前要加緊制訂國(guó)土資源立法規(guī)劃，可以從低層級(jí)、小范圍起步，同時(shí)加快推動(dòng)立法部門(mén)啟動(dòng)和推進(jìn)國(guó)土資源基本法立法進(jìn)程，首先是將土地法納入立法規(guī)劃，全面推進(jìn)立法前期工作。