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　　著名財(cái)經(jīng)專家、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長 賈康 （央廣網(wǎng) 于琦/攝）

　　央廣網(wǎng)財(cái)經(jīng)北京10月25日消息，著名財(cái)經(jīng)專家、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康今天在經(jīng)濟(jì)之聲主辦的《大國大時代——中國經(jīng)濟(jì)十月談》系列時事報(bào)告會之十“博弈談：中央和地方，事誰干？錢誰出？”上做出精彩演講。

　　文字實(shí)錄：

　　剛才劉院長說在座的主要是中國社科院的研究生，這是一個很好的研討機(jī)會。我把自己作為研究者對于今天我們主題的認(rèn)識，先做個匯報(bào)，希望得到大家的批評指正。

　　我們主辦方提了一個很形象的討論題目叫做“事誰干？錢誰出？”。我理解，這實(shí)際上必須把財(cái)稅體制做一個通盤的審視，不把這個體制勾畫一下，很難討論什么叫事誰干？錢誰出？我對社會上沸沸揚(yáng)揚(yáng)的關(guān)于財(cái)稅體制的議論，形成了一套看法。我先簡要的把自己的基本看法做個匯報(bào)，實(shí)話實(shí)說，這個題目相當(dāng)宏大，我只能非常簡要的勾勒一下。

　　我們現(xiàn)在討論的財(cái)稅體制，通盤的評價和今后改革何去何從，要從我們改革開放之后，1994年有里程碑意義的分稅制改革形成的框架說起，前面劉校長已經(jīng)把更早的一些歷史情況做了很好的勾畫，那么我現(xiàn)在接著要強(qiáng)調(diào)的是1994年分稅制改革，為什么要給它里程碑意義這樣一個高度評價？

　　我們認(rèn)為，它的歷史性貢獻(xiàn)，是順應(yīng)著小平南巡以后確立的社會經(jīng)濟(jì)理論目標(biāo)模式，三位一體，來規(guī)范政府與企業(yè)、中央與地區(qū)、公權(quán)與公民、經(jīng)濟(jì)社會中間的基本關(guān)系。對它的總體認(rèn)識，可能學(xué)者們還有觀察者們是見仁見智的，有些表述可能我跟劉校長也不會完全一致。我想，針對前一段時間媒體上所說的，1994年改革重啟集權(quán)時代，這個說法提出一個相反的看法，1994年的改革的實(shí)質(zhì)，要加以肯定的和全面的改革探索，承前啟后的這樣一個重要的基本認(rèn)識，不是集權(quán)，而是在分權(quán)的路徑上，終于在反復(fù)的探索，不光是改革開放以后的探索，包括從傳統(tǒng)體制下的探索，幾十年的行政性分權(quán)走不通，放亂收死的循環(huán)理念走出來了，有可能路越走越寬，但是我們現(xiàn)在還沒有達(dá)到這樣理想境界的經(jīng)濟(jì)性分權(quán)。

　　分稅制如果說的全面點(diǎn)，是以分稅制為基礎(chǔ)的分級財(cái)政，分級財(cái)政勢在必行，中國這樣一個大國在我們的傳統(tǒng)體制下，一旦國家解決了開始的戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，這樣幾年的過渡時期以后，就意識到不分級不行，做過分權(quán)的嘗試，以58年和70年為代表，最有力度的分權(quán)，走的都不太遠(yuǎn)，很快就進(jìn)入了混亂局面。改革開放以后，我們前面十幾年的分權(quán)，仍然是在隸屬關(guān)系組織財(cái)政收入的基本規(guī)則之下，但實(shí)際效果并沒有走出紊亂的局面，而形成了所謂諸侯割據(jù)等一系列問題。

　　而到了1994年，分稅制把過去，不論是強(qiáng)調(diào)集權(quán)還是分權(quán)情況，加以破除，讓所有的企業(yè)在稅法面前一律平等，稅后可分配的部分也有企業(yè)，根據(jù)產(chǎn)權(quán)規(guī)范和根據(jù)他們對于政策環(huán)境的判斷，自主分配，這就刷出了所謂公平競爭的一條起跑線，這是改革開放從上世紀(jì)80年代初期開始，探索了十幾年，終于經(jīng)過了千辛萬苦，在1994年才基本上看到了一個框架的歷史性的進(jìn)步，企業(yè)能夠有一條起跑線，公平競爭，各種不同隸屬關(guān)系下，不同經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的企業(yè)，可以跨隸屬關(guān)系，跨行政區(qū)域，兼并充足，可以淡化官員身份，在解體得到淡化的這樣一個環(huán)境中間，越來越行使企業(yè)家職能，包括我們國有控股企業(yè)的高管，都可以在競爭的企業(yè)家市場上去產(chǎn)生等等，都是1994年解決的。

　　另外呢，中央和地方，在分稅制財(cái)政體制下，沒有體制周期之說了，不用一定，三年五年不變了，不要再那樣的算計(jì)，而是所有的體制問題擺在名面上，就是討論已經(jīng)形成的分稅制，這樣的一個財(cái)力配制，以后怎么樣進(jìn)一步動態(tài)優(yōu)化的問題。運(yùn)行至今，需要定下來以后5年不變的，給大家預(yù)期，我們這個預(yù)期更透明了，中央地方不必藏著掖著，大大的推進(jìn)了整個政府資源配置和財(cái)政收支管理的規(guī)范化，就是在1994年分稅制改革之后，1996年水到渠成。

　　地方政府首先把預(yù)算外資金和制度外資金合并到財(cái)政存儲的狀態(tài)，我們已經(jīng)把預(yù)算外資金的概念加以廢除，所有政府性財(cái)力在一個通盤預(yù)算體系里面，有了前所未有的透明度。當(dāng)然還可以進(jìn)一步的提高透明度。94年，把原來對自然人，也是納稅人征的稅，變成相對規(guī)范的個人所得稅，而現(xiàn)在呢，我們意識到個人所得稅旁邊，還必須進(jìn)一步的發(fā)展探索房產(chǎn)稅，以及要研究討論未來是不是要推出遺產(chǎn)稅。

　　94年的體制是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)，能夠真正讓千千萬萬的主體煥發(fā)活力，能夠讓主體對于未來有相對清楚的預(yù)期，能夠培育企業(yè)家精神，同時規(guī)范政府行為。等于各方面都給了一個框架，使我們在小平南巡以后確立的目標(biāo)模式的追求方面，有了一個制度依托。也使我們看到，一些現(xiàn)在困擾我們的問題，是不是要回到94年那個方向和框架之下，找出它的真實(shí)原因，是因?yàn)樯罨�改革不足帶來的問題？還是94年的改革重啟集權(quán)時代，而造成這個改革本身有問題？這是截然不同的兩種判斷。

　　我是堅(jiān)持分稅制改革的方向、路徑、內(nèi)在邏輯都和市場經(jīng)濟(jì)同向，我們現(xiàn)在要解決的問題是深化改革的問題，而不是簡單指責(zé)，它是所謂重啟集權(quán)時代，因而否定了94年的改革。如果真正否定94年改革，那么再往下走，邏輯是什么？我們走回頭路，注定無出路。

　　我們?nèi)绾螠?zhǔn)確理解分稅制所應(yīng)該澄清的重要認(rèn)識？第一，分稅制的邏輯起點(diǎn)是我們市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式集權(quán)之下，政府到底干什么？這個職能定位應(yīng)該是，由立法機(jī)關(guān)授予的收支權(quán)。整個體制怎么深化改革？怎么理順?biāo)�的種種關(guān)系？

　　我們現(xiàn)在碰到的特別突出的問題是，至今我們沒有一個“政府職能定位和他來決定的各級政府支出責(zé)任”一覽表，這個事權(quán)明細(xì)單，遲遲就是不能形成，為什么不能形成？實(shí)際上背后有很多的不同認(rèn)識，比如說投資權(quán)益是不是可以明確，規(guī)定地方政府退出一般競爭性領(lǐng)域，這個投資權(quán)的爭議在1994年的時候，有的是知難而退了，沒有寫，這么多年過去，是不是可以寫？寫了以后，能不能夠真正按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，在現(xiàn)實(shí)生活中間去界定，都是我們遇到的考驗(yàn)。

　　當(dāng)然還有一系列技術(shù)性問題，市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)下政府做什么，那么就要解決既不越位，又不缺位，使政府能夠不錯位的做自己應(yīng)該做的事情。十八大報(bào)告說處理好中國改革的核心問題，把事權(quán)能夠合理的界定清晰，形成可操作的明細(xì)單，那么后面跟著的就是應(yīng)該通過我們最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，各級人大對政府授權(quán)，讓他們按照預(yù)算行使收支權(quán)。

　　第二個重要認(rèn)識就是，事權(quán)分配，對政府收益規(guī)模、廣義宏觀經(jīng)濟(jì)是起著大前提作用的。后面跟著的，當(dāng)然還有宏觀稅負(fù)一個大體合理的水平之下的結(jié)構(gòu)問題，我們現(xiàn)在中國，如果從實(shí)際的數(shù)據(jù)來看，我們的宏觀稅負(fù)按照和MF可比口徑對比，是處于發(fā)展中國家平均水平稍微靠下一點(diǎn)，不存在有些人所抨擊的中國宏觀稅負(fù)過重問題。

　　但必須承認(rèn)，我們的宏觀稅負(fù)總量概念之下，如果分析他的結(jié)構(gòu)，存在著非常明顯的問題，前面劉校長所說到的，我們的主要收入來源是間接稅，這個就是非常突出的問題，還有就是我們現(xiàn)在更細(xì)化的，正如收入的問題，比如說國有資產(chǎn)收益是不是更多的集中到國庫來，而不是留在國有企業(yè)自己的控制范圍之內(nèi)等等。

　　這樣的一個事權(quán)范圍，對于政府收入規(guī)模做了既定之后，還要再往下衍生的。但是首先需要我們面對現(xiàn)實(shí)問題，在事權(quán)劃分為爭取，能夠走出一個實(shí)質(zhì)性的步驟，就是按照客觀的要求，深化改革時，能不能盡快的由粗到細(xì)的，先形成一套和操縱相關(guān)的事權(quán)明細(xì)單，指出責(zé)任表。

　　要做的事情有了相對清晰的設(shè)計(jì)，跟著就要解決財(cái)政體制里面廣義的稅制收入。規(guī)范的收費(fèi)，主要是地方政府的收費(fèi)品種會多樣化一些，這個廣義是把所有的稅費(fèi)合在一起。怎么樣使稅種的配制在屬性上、特點(diǎn)上，在通盤的方案上和各級政府的職能間實(shí)現(xiàn)相對的合理配置，有了這樣的一套配置之后，還必必須討論一個問題，因?yàn)橛幸欢ǖ囊?guī)范性，這是分稅制的直接要求，但即使有了規(guī)范性，各地實(shí)際的稅收必然是高低不一的，比如說可以預(yù)想以后地方包括資源稅和不動產(chǎn)稅，資源稅主要針對中國資源富集的地區(qū)。

　　中國的資源匱乏地區(qū)恰恰分布在中西部，特別是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)。另外一個支柱就是以后要培育起來的不動產(chǎn)稅，這個不動產(chǎn)稅主要支撐力量，是在工商業(yè)達(dá)到一定發(fā)達(dá)程度的區(qū)域。不同地方的稅基，實(shí)際上在中國的區(qū)域差異特別明顯的經(jīng)濟(jì)體里面，一定是高低不一。客觀的存在著我們國家特別突出的橫向不均衡，這個情況在其他國家都存在，特別是大國，但中國的情況要比別的國家更加分化程度高的多。

　　過去有一個數(shù)據(jù)上的概念，澳大利亞說北方只有19萬人口的邊遠(yuǎn)地方，人均收入水平和發(fā)達(dá)地區(qū)的像墨爾本，悉尼所在的維多利亞州，這些對比只相差不到20%。中國這樣一個地區(qū)差異非常明名的情況，一定要得到一種力量的校正，甚至有可能逐漸收斂，使各個地方社會成員享受改革開放的成果。

　　所以，在橫向不均衡的基本事實(shí)面前，我們必須找到一個中央政府出面，面對全局長遠(yuǎn)利益的要求，加以調(diào)節(jié)的有效可持續(xù)的機(jī)制，因?yàn)槭杖牒椭С鰞烧咴谡�府間劃分，遵循著不同的原則，中央本級、地方本級是必然不可能收支平衡的。所以客觀上的需要，是借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，回到中國的實(shí)際情況，中央地方、縱向不均衡的自上而下的轉(zhuǎn)移支付制度，來調(diào)節(jié)地區(qū)間的橫向不均衡，這個命題我覺得應(yīng)該非常清晰的確立起來。

　　我們1994年以后的改革在這方面作出了一系列努力，現(xiàn)在上級中國政府間財(cái)政關(guān)系的框架，第一行表現(xiàn)是，稅收和非稅收，第二個是，這些收入合成全國收入，在收入劃分里面也有些原則，中央收入開始做調(diào)整的時候，就是1994年分稅制，當(dāng)時保地方既得利益，各路諸侯最后在妥協(xié)中接受中央政府的決心，啟動新的體制的稅收返還，這個稅收返還從中央收入移到了地方，成為地方可支配收入。

　　剛才劉校長提到倒扣基數(shù)，這個稅收返還形式上表現(xiàn)的是，越富裕的地區(qū)，得到的保證量越大，增量還有一個附加1：0.3的返還，實(shí)際上叫0.7：0.3返還。中央拿大頭，原來說返還的基數(shù)，在整個盤子里不斷萎縮，現(xiàn)在已經(jīng)萎縮到很低的數(shù)，以后還會繼續(xù)萎縮。這是中國處理當(dāng)時的利益沖突而采取的一種比較符合長遠(yuǎn)發(fā)展的妥協(xié)。一般轉(zhuǎn)移支付收入使地方實(shí)際可支配的財(cái)權(quán)大大增加，一般性轉(zhuǎn)移支付叫做財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付。一般轉(zhuǎn)移支付按照因素法確定，因素是各種各樣客觀的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)加在一起，按公式計(jì)算出來，真正得到支持的是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是像我們邊遠(yuǎn)的西藏、新疆、青海等等。

　　轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)在被人們批評的問題，主要是專項(xiàng)部分，專項(xiàng)部分已經(jīng)在各個部門，特別是強(qiáng)調(diào)自己部門實(shí)權(quán)的情況下，被夸張到過多過爛。但是，有既得利益在這里面起作用，真正推進(jìn)這方面的優(yōu)化也不太容易。我們現(xiàn)在聽到關(guān)于很多地方跑部錢進(jìn)的抱怨，其實(shí)主要就針對這些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。但不只是財(cái)政部，專項(xiàng)實(shí)際分散在各個部委，這個問題要在深化改革里面加以解決。不過，在框架上我們必須肯定，94年以后形成的分稅制改革在調(diào)節(jié)區(qū)域差異方面的作用。轉(zhuǎn)移支付之后，西部、中部和東部的差異明顯縮小。

　　這兩塊赤字所有的收入歸作一起，這就回到全國財(cái)政支出的總量概念下，中央地方的赤字合在一起加上其他的，是我們現(xiàn)在實(shí)際支出的總盤子。在這個過程中間，我們可以看到的是，分稅制形成的，使框架能夠大體得以實(shí)現(xiàn)的制度安排，它是不是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)？實(shí)際上各級政府、職能合理化的要求，這里面的毛病和問題很多，因?yàn)樯罨�改革不到位，但是我們不能夠簡單的從某些局部的感受�?/p>

　　我們還要在把一些基本觀點(diǎn)勾畫一下，如果前面既有事權(quán)又有財(cái)權(quán)方面的，這樣一些考察之后，原則上，我們的體制化改革，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是財(cái)與事權(quán)相適應(yīng)，這兩者都非常重要，但是，這兩者屬于一種遞進(jìn)關(guān)系，而不是平行關(guān)系。

　　更多的學(xué)者愿意用財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，后來財(cái)政部的領(lǐng)導(dǎo)說，實(shí)際上現(xiàn)實(shí)中間不可能這樣的匹配，中央的事權(quán)，不是在每一個地方政府都能對應(yīng)上的，必須介入轉(zhuǎn)移支付調(diào)整以后的因素。

　　應(yīng)該強(qiáng)調(diào)什么呢？當(dāng)時執(zhí)筆的寫作班子最后歸結(jié)為強(qiáng)調(diào)財(cái)力與事權(quán)相匹配，就不再提財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合這樣的表述。但實(shí)際的結(jié)果，去掉了財(cái)權(quán)，跳過財(cái)權(quán)直接談財(cái)力與實(shí)力相匹配，并沒有解決這個問題。

　　很多地方同志說，你把本地共享稅的部分，做單獨(dú)的處理就匹配了，這個里面就包含著一種危險(xiǎn)，如果每個地方都這么做，一旦開這個口子，那么就一發(fā)不可收，所有的地方一對一談判，變成了一個1994年基本框架轟然倒塌的倒退。

　　比如說，青海的同志可以非常有依據(jù)，中央拿75%的增值稅，你如果調(diào)到中央只拿55%，我財(cái)力與事權(quán)相匹配了。中央要給青海開這個口子，新疆、西藏會馬上跳出來說，我這比青海有更多的特殊因素，我要提高到55%或者65%。中部地區(qū)過去已經(jīng)說他們受冷落，他們不東不西，一旦你有前面的那些鋪墊，中部地區(qū)肯定要求給他們也要調(diào)，而且中部地區(qū)從人均財(cái)力來看一直是墊底的，這是基本情況。

　　中西部地區(qū)，人口大省、農(nóng)業(yè)大省、人均財(cái)政可支配的收入指標(biāo)，一直是全國墊底，你要給西部、中部都調(diào)完了，剩下的沿海地方坐的住嗎？我們也必須調(diào)，過去多年來始終穩(wěn)定不下來的就是各地跟中央討價還價，苦樂不均，整個的這些必定卷土重來，我們1994年改革以后所堅(jiān)持的就是前面所有的這些，一刀切，增值稅75%，所得稅65%歸中央，這條規(guī)則在北京、上海如此，到了西藏、青海也如此。

　　所有擺不平的事情，靠規(guī)范轉(zhuǎn)移支付去擺平，我們可持續(xù)的規(guī)范性，防止大家一起跑步前進(jìn)，各種路數(shù)釋放出來造成紊亂局面，可能造成尋租、混亂場面。這樣的問題，實(shí)際上在全國考慮上是事關(guān)深化分稅改革命運(yùn)的。

　　所以我要多說幾句，這樣的一種財(cái)權(quán)和事權(quán)必須一并考慮，應(yīng)該在以后的改革的指導(dǎo)表述中體現(xiàn)出來。財(cái)權(quán)和事權(quán)，這兩個是一個墊底的遞進(jìn)關(guān)系，他不是一個平衡關(guān)系，不是一個可以執(zhí)行一種，就可以說清楚的關(guān)系，那么比較適當(dāng)?shù)闹醒氲胤截?cái)力占比是多少？其實(shí)簡單的就現(xiàn)在到底是對半分，還是六四分，還是其他的什么比例分，這都沒有意義，財(cái)權(quán)和事權(quán)分配，一定是在政府處理經(jīng)濟(jì)分權(quán)制度各個環(huán)節(jié)之后，自然生成的。 

　　這個自然生成的環(huán)節(jié)里面的要領(lǐng)，就是在整個鏈條上應(yīng)該是在扁平化的前提下，按照中央、省、市縣三層級，合理的事權(quán)開始，推進(jìn)到設(shè)計(jì)各自一級合理的財(cái)權(quán)。

　　財(cái)權(quán)的關(guān)鍵是稅基，然后推到各級有現(xiàn)代特征，完整透明、接受公眾監(jiān)督，重新反映公眾意愿，在各級人大審批后形成一個可以得到嚴(yán)格執(zhí)行，進(jìn)而可以推行問責(zé)制，通過績效考評約束官員。這三級預(yù)算后，還要跟著的是，三級產(chǎn)權(quán)和債權(quán)，這一套理順了以后，再考慮：中央地方生成的比重到底是多少？

　　再往后跟上中央、省兩極自上而下的轉(zhuǎn)移支付，以及以后要探索發(fā)展的某些地區(qū)性的橫向轉(zhuǎn)移支付，最后要形成市場經(jīng)濟(jì)體制的事權(quán)和財(cái)權(quán)相適應(yīng)。那個情況下，就是基層財(cái)政困難，基本可以得到緩解，哪怕最差地方，地方政府也可以使自己的職能的履行。在表現(xiàn)形式上，是財(cái)力與事權(quán)相匹配，這樣的改變思路和要領(lǐng)，如果能夠得到確立，我們現(xiàn)在1994年改革以來，所有的問題包括基層財(cái)政困難，地方已經(jīng)負(fù)債到了天文數(shù)字，還有大家都在批評的土地財(cái)政等等問題，都能解決。有些人把板子打在1994年分稅制身上，.錯了!

　　1994年以后，財(cái)政體制運(yùn)行不如人意，甚至被人們詬病的毛病出在哪？不是出現(xiàn)在分稅制上，恰恰出在1994年，省以下的體制遲遲不能進(jìn)入分稅制。中國現(xiàn)在不要說欠發(fā)達(dá)地方，就是最發(fā)達(dá)的地方——沿海地區(qū)，也沒有進(jìn)入分稅制狀態(tài)，而實(shí)際上，各地形成的是五花八門、討價還價的色彩非常濃厚，分層制和包干制正式分化，深化改革在省以下受阻，分成制和包干制在過渡中間“土地財(cái)政偏多、地方隱性負(fù)債”這樣一些風(fēng)險(xiǎn)積累等等，都是由此而來。板子打在分稅制身上，是打錯了地方，而且很可能引出對全局、對改革有顛覆性的錯誤結(jié)論，這些需要再強(qiáng)調(diào)一下。

　　我們還提出了一些改革的要領(lǐng)，總體來說要強(qiáng)調(diào)財(cái)稅的改革，現(xiàn)在至少要最小，一攬子做配套考慮，而且要適應(yīng)十八大決策，強(qiáng)調(diào)五位一體的全面配套。這里面在省市縣三級，怎么樣一步一步的通過深化改革，去逐步接近理想境界，有很多具體的劃清事權(quán)，構(gòu)建地方稅體系，推進(jìn)稅制改革，還有一些非常重要的技術(shù)性考慮。

　　在通盤審視之后，我們特別強(qiáng)調(diào)的就是，財(cái)政稅收的問題有一些專業(yè)的性質(zhì)，平常一般的觀察者，更多感受的是某些局部和某些自己覺得沒有理順的地方，但是客觀的需要，是我們一起要在迎接三中全會的情況下，也是在今后從短期到中長期情況先不可回避的。

　　推進(jìn)配套改革的趨向之下，要把方方面面的意見發(fā)表出來，現(xiàn)在中國社會上，雖然各種刺耳的聲音不斷，但是實(shí)話實(shí)說，理性的聲音似乎并不多。我們今天的討論，我深信各位都是帶著自己的學(xué)養(yǎng)基礎(chǔ)而來，我們可以有觀點(diǎn)的交流和碰撞，理性討論的態(tài)度，來看看我們現(xiàn)在面信的真問題怎么改，深化財(cái)稅改革，理順通盤的這樣一些關(guān)系，解決好事誰干、錢誰出的問題，我們到底應(yīng)該形成一些什么樣的基本共識。謝謝。