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　　北京大學(xué)黨委常委、副校長(zhǎng) 劉偉 （央廣網(wǎng) 于琦/攝）

　　央廣網(wǎng)財(cái)經(jīng)北京10月25日消息，北京大學(xué)黨委常委、副校長(zhǎng)劉偉今天在經(jīng)濟(jì)之聲主辦的《大國(guó)大時(shí)代——中國(guó)經(jīng)濟(jì)十月談》系列時(shí)事報(bào)告會(huì)之“博弈談：中央和地方，事誰(shuí)干？錢(qián)誰(shuí)出？”上做出精彩演講。

　　文字實(shí)錄：

　　各位老師，各位同學(xué)，大家下午好，我非常有幸參加中央人民廣播電臺(tái)經(jīng)濟(jì)之聲主辦的大國(guó)大時(shí)代論壇。我看了前面的9場(chǎng)談話，題目之恢弘、，演講嘉賓學(xué)問(wèn)之深，是我難以追趕的。今天算是一個(gè)討論，財(cái)政問(wèn)題好在有賈康所長(zhǎng)，他是我們國(guó)內(nèi)著名的財(cái)政問(wèn)題專(zhuān)家。還有李學(xué)賓，他是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題社會(huì)學(xué)角度研究的著名專(zhuān)家。有他們給我托底，我心里還靠點(diǎn)譜。我聽(tīng)說(shuō)來(lái)我們這的同學(xué)都是社科院的研究生，研究生是以研究為生的，因此都有很深的研究和學(xué)問(wèn)，所以我想（這場(chǎng)報(bào)告會(huì)）是一個(gè)討論。

　　我想圍繞當(dāng)前中國(guó)中央和地方的財(cái)政問(wèn)題，講幾個(gè)具體問(wèn)題。一個(gè)問(wèn)題是：財(cái)政問(wèn)題上中央和地方的關(guān)系。這個(gè)命題在中國(guó)是怎么提出來(lái)的？我們知道，中國(guó)和西方聯(lián)邦國(guó)家不一樣，中國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的中央集權(quán)的國(guó)家，但是它和蘇聯(lián)、前蘇聯(lián)計(jì)劃體制國(guó)家也不一樣。聯(lián)邦國(guó)家大家看到很熱鬧，比如美國(guó)聯(lián)邦政府、州政府、城市是可以破產(chǎn)的，中央財(cái)政和地方財(cái)政獨(dú)立預(yù)算，各負(fù)其責(zé)。我們很難想象在中國(guó)哪個(gè)城市破產(chǎn)，或者哪個(gè)省破產(chǎn)。但是我們這種統(tǒng)一和過(guò)去的前蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家又不一樣，前蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是以蘇聯(lián)為代表的斯大林模式，大家知道，它一個(gè)計(jì)劃體制，以中央垂直管理為特點(diǎn)，叫做部門(mén)主義，各個(gè)加盟共和國(guó)也就是各個(gè)地方政府。

　　前蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是以蘇聯(lián)為代表的斯大林模式，大家知道，它一個(gè)計(jì)劃體制，是以中央垂直管理為特點(diǎn)，叫做部門(mén)主義，各個(gè)加盟共和國(guó)也就是各個(gè)地方政府在經(jīng)濟(jì)決策上沒(méi)有多少獨(dú)立權(quán)利和責(zé)任。在前蘇聯(lián)的計(jì)劃體制下，如果各加盟共和國(guó)和中央發(fā)生沖突，主要是沖突在民族問(wèn)題上，而不會(huì)沖突在經(jīng)濟(jì)問(wèn)題上，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)上，地方政府是豪無(wú)跟中央政府談判的余地的，在制度上也沒(méi)有任何獨(dú)立的權(quán)力和利益。

　　我們國(guó)家不一樣，我們國(guó)家在50年代初，建立中國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的時(shí)候，一方面是學(xué)習(xí)蘇聯(lián)，一方面有別于蘇聯(lián)。我們當(dāng)時(shí)一方面是集中地統(tǒng)一計(jì)劃，部委管理、垂直管理，我們叫條條管理。但是另一方面，我們給各級(jí)地方政府相當(dāng)大的獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)，我們叫塊塊管理，當(dāng)時(shí)我們叫條塊結(jié)合，就是部門(mén)制度和地方主義相融合，目的是調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)方面的積極性。

　　這樣的體制的壞處是不如蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制穩(wěn)定，這產(chǎn)生一個(gè)問(wèn)題，就是條塊之爭(zhēng)，中央和地方的利益沖突；好處是調(diào)動(dòng)中央和地方兩方面的積極性。所以，雖然同是計(jì)劃體制，但是沒(méi)有前蘇聯(lián)那么僵化，是兩條腿走路，有一定的活力。但是，有活力就有代價(jià)，我們就面臨條塊之爭(zhēng)，所以從50年代，到60年代，甚至到70年代，一直到改革開(kāi)放初期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制上很大的一個(gè)問(wèn)題就是中央和地方的關(guān)系如何處理？這是西方體制下所沒(méi)有的，也是前蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下也沒(méi)有，是一個(gè)很有中國(guó)特色的一個(gè)問(wèn)題。

　　改革開(kāi)放以后，中央和地方的關(guān)系在財(cái)稅問(wèn)題上經(jīng)歷了一系列的變化。大家知道，剛開(kāi)始的時(shí)候，我們是以企業(yè)改革為核心，允許企業(yè)，特別是國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)留成，這樣就改變了過(guò)去國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)全部上交，企業(yè)沒(méi)有積極性的被動(dòng)的局面。但是這馬上影響的問(wèn)題就是財(cái)政，財(cái)政從上世紀(jì)80年代初就開(kāi)始舉債，開(kāi)始發(fā)債。在上世紀(jì)70年代，中國(guó)是世界上唯一的一個(gè)既無(wú)內(nèi)債，也是無(wú)外債的國(guó)家，進(jìn)入改革開(kāi)放初期不久，人均企業(yè)利潤(rùn)留成之后，馬上就看到了問(wèn)題，財(cái)政就出現(xiàn)了困難，我們就開(kāi)始發(fā)債，出現(xiàn)財(cái)政赤字等等這些局面。這一系列的問(wèn)題，沒(méi)有辦法，怎么辦呢？到了上世紀(jì)80年代中期，我們做了一個(gè)調(diào)整，采取了兩個(gè)措施，一個(gè)叫利改稅，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，特別是國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，按長(zhǎng)納稅，先保證交給國(guó)家的稅收，穩(wěn)定稅收。

　　另外，我們?yōu)榱藴p輕財(cái)政的負(fù)擔(dān)，我們搞了一個(gè)“撥改貸”，國(guó)有企業(yè)固定資本的形成，不再有財(cái)政無(wú)償注資，而是走銀行貸款。這樣，我們目的是一方面確保財(cái)政收入，另外一方面確保財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)有所減輕。這樣一來(lái)，企業(yè)就很困難，所以企業(yè)在80年代中期提出財(cái)政緊，利改稅，金融能不能放我一條活路，你金融緊，我“撥改貸”，財(cái)政能不能放我一條活路？所以當(dāng)時(shí)企業(yè)提出來(lái)要給企業(yè)留以活路，什么是活路？各地企業(yè)就提出一個(gè)措施，叫做稅前還貸，企業(yè)就是一塊滾刀肉，就這么多錢(qián)，讓我還貸，我沒(méi)有錢(qián)還稅，讓我還稅，我沒(méi)有錢(qián)還貸。按道理，欠賬還錢(qián)天經(jīng)地義，那你先還銀行的欠款，如果有錢(qián)我就還稅，如果沒(méi)有錢(qián)，我就沒(méi)有辦法完稅。

　　實(shí)際上，國(guó)有企業(yè)把應(yīng)該交給國(guó)家財(cái)政稅收的錢(qián)，交到了銀行手里，而銀行的資本來(lái)源不能納入國(guó)庫(kù)，不能作為財(cái)政收入來(lái)花，這樣的話，在放權(quán)讓利演生過(guò)來(lái)的利改稅、撥改貸的改革初期的進(jìn)程中，就使我們當(dāng)時(shí)國(guó)家的財(cái)政收入遇到了很大問(wèn)題。87年年底企業(yè)開(kāi)始搞包稅制，企業(yè)對(duì)政府承包，你就說(shuō)清楚，你上交多少稅，遞增幅度有多大。地方政府對(duì)中央政府承包，每年包多少，遞增多少。包稅制的問(wèn)題很大，因?yàn)榘�稅制的核心是什么？是以稅額、稅款交給中央多少。地方留，不是按照稅種，不分國(guó)稅、地稅，所以包稅制就產(chǎn)生了嚴(yán)重的扭曲，使漏稅成為政府行為，使攤派成為企業(yè)行為。從地方政府來(lái)說(shuō)，按照包稅制的原則，完成了承包任務(wù)，按稅法、按稅制應(yīng)該收，但是我可以不收，因?yàn)槲胰绻�超收的話，按照一定的比例，我和中央要分成。雖然中央在超收分成范圍內(nèi)要的是小頭，我既然完成了包稅任務(wù)，我干嘛超收再給你一個(gè)小頭呢？小頭也不給你，我藏富于民。這樣就使漏稅成為一個(gè)地方政府行為，不是一個(gè)企業(yè)行為。

　　地方政府沒(méi)有錢(qián)怎么辦？就開(kāi)始攤派，這個(gè)時(shí)候就變成了一個(gè)企業(yè)行為，而不是政府行為，為什么？因?yàn)槠髽I(yè)很清楚，它在打稅，按稅法、稅率它該打稅，但是現(xiàn)在沒(méi)收它的，地方政府錢(qián)不夠，找企業(yè)來(lái)攤派。地方政府?dāng)偱傻臅r(shí)候，企業(yè)很清楚，攤派畢竟是偶然，打稅畢竟是常規(guī)，而且打稅打給誰(shuí)了？打給國(guó)家，誰(shuí)認(rèn)識(shí)國(guó)家呢？攤派可不同，攤派是張市長(zhǎng)、李書(shū)記來(lái)找的我，我這個(gè)錢(qián)出的是沖你的面子，是感情投資，一定是有回報(bào)的。所以，攤派本來(lái)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)政府行為，在包稅制之下，成為了一個(gè)企業(yè)自愿的行為。

　　本來(lái)漏稅應(yīng)當(dāng)是一個(gè)企業(yè)行為，但是在包稅制下就成為了一個(gè)地方政府行為，產(chǎn)生了嚴(yán)重的扭曲。在這種情況下，稅收占GDP的比重達(dá)到了谷底。1996年的時(shí)候，稅收占GDP的比重是9.71%，降到了10%以下，使得整個(gè)政府的財(cái)政能力，特別是當(dāng)時(shí)提出兩個(gè)比重過(guò)低，一個(gè)是財(cái)政收入占GDP的比重過(guò)低，一個(gè)是中央財(cái)政占財(cái)政收入的比重過(guò)低。這樣使得政府的在財(cái)政能力，和中央的財(cái)政宏觀調(diào)控能力普遍降低。沒(méi)有辦法，從1994年開(kāi)始，我們采取分稅制的改革。

　　分稅制和包稅制一個(gè)巨大的區(qū)別，就是分稅制是按稅種，而不是按照稅的額度，多少錢(qián)歸地方，多少錢(qián)歸中央，他是哪種稅歸國(guó)家，哪種稅歸地方政府。當(dāng)時(shí)我們是三十幾種稅，在包稅制下，到分稅制下我們把他調(diào)整了，現(xiàn)在是19種，那么在當(dāng)時(shí)分稅制調(diào)整的時(shí)候，主要的稅源或者大頭穩(wěn)定的，規(guī)模比較大，增長(zhǎng)比較有把握的是劃為國(guó)稅，地稅一個(gè)是分散，稅源不穩(wěn)定，另外征繳成本比較高。

　　比如農(nóng)業(yè)稅當(dāng)時(shí)是地稅，土特產(chǎn)稅是地稅，營(yíng)業(yè)稅是地稅等等，這些東西包括當(dāng)時(shí)的所謂個(gè)人所得稅，是地稅，這些在當(dāng)時(shí)征繳難度很大，成本比較高，并且不穩(wěn)定，所以在這種情況下，大家也知道，在1994年談判的時(shí)候，地方政府就很有意見(jiàn)，最后做成妥協(xié)，怎么辦呢？按照1994年開(kāi)始采取分稅制的，這是一個(gè)起點(diǎn)，這一年，地方政府包稅制的時(shí)候，把實(shí)際包稅額作為基數(shù)，下一年采取分稅制，如果分稅制的時(shí)候，地方政府獲得的稅額，小于上一年包稅制的時(shí)候的稅基，中央返還給地方補(bǔ)齊，這樣情況下，就出了一個(gè)很熱鬧的情況，什么呢？我們知道1994年分稅制的時(shí)候，談判到11月份的時(shí)候，還差一個(gè)月，最后說(shuō)按上一年的年度，就是本年度的基數(shù)做下一年的法辦基數(shù)，結(jié)果這一個(gè)月，各地方財(cái)政增速是改革開(kāi)放以來(lái)最猛的一年，大幅度上升，做了一個(gè)非常大的基礎(chǔ)，但是朱熔基總理主持這個(gè)工作采取了博弈的手段，怎么辦呢？倒扣，我今年按照這個(gè)基礎(chǔ)來(lái)，如果你明顯的增幅沒(méi)有這么大，我后年扣，是一個(gè)非常復(fù)雜的中央和地方的財(cái)政關(guān)系。

　　這樣下來(lái)，分稅制從94年開(kāi)始，算是替代了包稅制落實(shí)下來(lái)。對(duì)財(cái)政收入占GDP的比重，以及中央財(cái)政占財(cái)政收入的比重，起到了非常大的作用。到2010年，我們純粹的財(cái)政稅收收入占GDP的比重已經(jīng)從96年的9.71%上升到了18%以上，差不多提高了一倍。如果整個(gè)宏觀稅加在一起，我們現(xiàn)在應(yīng)該是在30%多一點(diǎn)，包括買(mǎi)的社會(huì)保險(xiǎn)支出等等，這就是我們問(wèn)題的由來(lái)。中央和地方的關(guān)系問(wèn)題，在中國(guó)無(wú)論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，還是改革開(kāi)放以來(lái)，都是一個(gè)獨(dú)具特色的，甚至成為一個(gè)利益博弈的主線。這樣的一個(gè)問(wèn)題是我今天講的第一點(diǎn)。

　　第二點(diǎn)，我想講的是，中國(guó)財(cái)政收入和財(cái)政支出對(duì)中央和地方關(guān)系產(chǎn)生影響的一個(gè)特殊背景。中國(guó)的財(cái)政政策現(xiàn)在大家耳熟能詳，叫做積極的財(cái)政政策。1998年提出積極的財(cái)政政策，到2008年第三季度，叫更加積極的財(cái)政政策。到2010年10月以后，我們叫擇機(jī)退出，我們就回到了積極的財(cái)政政策。在中共十五大，1997年之前，我們一直采取適度緊縮的宏觀政策，包括財(cái)政和貨幣。由于97年亞洲金融危機(jī)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響，所以1998年下半年，中國(guó)開(kāi)始擴(kuò)大內(nèi)需。一直以來(lái)，財(cái)政政策的方向始終沒(méi)有變，就是積極的財(cái)政政策，但是積極的財(cái)政政策應(yīng)當(dāng)是擴(kuò)張性的財(cái)政政策，就是刺激需求。這樣的財(cái)政政策，我們仔細(xì)分析一下，財(cái)政政策是財(cái)政支出和財(cái)政收入兩方面的政策，可以這么說(shuō)，中國(guó)的財(cái)政支出政策給人一個(gè)強(qiáng)烈的印象，始終是擴(kuò)張的。

　　我們下面要接著說(shuō)一個(gè)問(wèn)題，中國(guó)的財(cái)政收入政策是擴(kuò)張性的嗎？這個(gè)就值得討論了。為什么說(shuō)值得討論？我們知道，一個(gè)非常大的問(wèn)題，在于什么？這些年來(lái)，中國(guó)的財(cái)政收入占GDP的比重始終在提高。我們要區(qū)分幾個(gè)問(wèn)題，一個(gè)問(wèn)題就是財(cái)政收入的增加不等于是從緊的財(cái)政收入政策，企業(yè)收入增長(zhǎng)得更快，居民收入增長(zhǎng)得更快。在這種情況下，財(cái)政收入，就是政府的財(cái)政收入增加量更多，不一定是從緊的財(cái)政收入政策，只不過(guò)是財(cái)政收入在增加，關(guān)鍵是，財(cái)政收入占GDP的比重，縱向比和過(guò)去比，不是在提高，橫向比和世界同期比，是不是算是高比重的？

　　縱向比，我國(guó)財(cái)政稅負(fù)占GDP的比重和世界比，我們不算高，一般發(fā)展中國(guó)家是在40%以下。發(fā)達(dá)國(guó)家宏觀稅負(fù)高一點(diǎn)，40%以上。我們國(guó)家宏觀稅負(fù)應(yīng)當(dāng)是在30%略高一點(diǎn)，因此我們不算高。但是我們要討論一個(gè)問(wèn)題，福布斯雜志今年公布的，去年世界所謂的稅負(fù)痛苦指數(shù)最高的國(guó)家的排序，我們?nèi)ツ昱旁谑澜绲诙�位。中�?guó)在05年，曾經(jīng)排過(guò)一次第二位，然后我們基本上就是前5名，在上下波動(dòng)，去年我們又回到了第二，因此國(guó)際社會(huì)有人說(shuō)，中國(guó)的稅負(fù)痛苦指數(shù)過(guò)高，但主要是對(duì)著企業(yè)的。

　　按照我國(guó)國(guó)情來(lái)看，福布斯的痛苦指數(shù)沒(méi)有反映中國(guó)的真實(shí)情況。福布斯所謂的痛苦指數(shù)是按照6個(gè)主要方面，個(gè)人所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、銷(xiāo)售稅、公司以及為它的雇員買(mǎi)的社會(huì)保險(xiǎn)等等。這6項(xiàng)是按照最高的稅率來(lái)算，中國(guó)個(gè)人所得稅我們最高的邊際稅率45%，但是我們中國(guó)真正達(dá)到那個(gè)高收入，按照45%去納稅的人群，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占的比重較低�？捎�(jì)算福布斯痛苦指數(shù)的時(shí)候是按照最高算的。再比如雇主為員工買(mǎi)的社會(huì)保險(xiǎn)，我們的要求是社會(huì)保障30%，但實(shí)際上現(xiàn)在公司為此付出的遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我們最高標(biāo)準(zhǔn)的要求。所以我講，福布斯雜志反映的中國(guó)稅率痛苦指數(shù)很高，但和我們中國(guó)的實(shí)際情況是有脫節(jié)的地方。

　　但是這種脫節(jié)，不能否定中國(guó)是一個(gè)稅負(fù)比較高的一個(gè)國(guó)家，確實(shí)對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，面臨的稅負(fù)水平還是比較高，主要就在于什么呢？我們從動(dòng)態(tài)上看，和我們自己比，而不是和世界其他國(guó)家比，我們的財(cái)政收入占GDP的比重在持續(xù)上升，為什么持續(xù)在上升？無(wú)外乎是三個(gè)方面的原因，一個(gè)原因是我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，所以財(cái)政收入迅速增長(zhǎng)，這是一個(gè)基礎(chǔ)。

　　第二個(gè)原因是，我們的國(guó)民收入在宏觀分配上，在三個(gè)人中間分，一個(gè)是政府、一個(gè)是企業(yè)，一個(gè)是居民。政府是財(cái)政收入，企業(yè)是資本盈余，居民就是居民收入。大家都知道，這三十多年來(lái)，中國(guó)宏觀稅負(fù)在這三個(gè)人中間分的時(shí)候，誰(shuí)的收入增長(zhǎng)速度最快呢？政府，就是財(cái)政收入這一塊。財(cái)政收入在這34年每一年增長(zhǎng)是18.8%，按當(dāng)年價(jià)格計(jì)算，平均每一年增長(zhǎng)18.8%。

　　剛才大家看片頭的時(shí)候，介紹的是近些年來(lái)，分稅制以來(lái)，財(cái)政收入增長(zhǎng)，平均每一年增長(zhǎng)是20%以上。這34年以下來(lái)，我們平均每一年增長(zhǎng)是18%以上。而這3個(gè)里面增速最慢的就是居民收入，居民收入比GDP慢了差不多有三分之一，以至于“十二五”規(guī)劃提了一個(gè)原則，在“十二五”規(guī)劃期間，居民收入的增速要和GDP保持同步。

　　但是，GDP反映企業(yè)的活躍程度，表明中國(guó)這些年來(lái)在國(guó)民收入宏觀分配上，政府收入、企業(yè)收入和居民收入當(dāng)中，就增速而言，是政府收入增速最快，尤其是1994年分稅制之后增速最快，1996年的時(shí)候是9.71%，到10年上升18%以上。如果考慮到非稅方面的宏觀稅負(fù)，實(shí)際上已經(jīng)上升到了30%以上，所以這個(gè)速度還是很快的，這是第二個(gè)原因。

　　第三個(gè)方面的原因和我們的稅收結(jié)構(gòu)有關(guān)。中國(guó)現(xiàn)在分稅制大的稅種19項(xiàng)，當(dāng)中70%以上是流轉(zhuǎn)稅，像我們營(yíng)改增之前的營(yíng)業(yè)稅，增值稅、還有各類(lèi)的消費(fèi)稅、還有各類(lèi)的購(gòu)置稅、還有附加稅，這些消費(fèi)稅實(shí)際上是一種間接稅。70%以上是間接性的流轉(zhuǎn)稅，特別像增值稅等等這些，大頭是誰(shuí)的？是國(guó)稅。流轉(zhuǎn)稅的增速比一般的稅種增速要快，而在流轉(zhuǎn)稅中主要又是國(guó)稅，所以這就使得中國(guó)的財(cái)政收入增長(zhǎng)速度更快些，這就形成中國(guó)的財(cái)政收入政策和財(cái)政支出政策比較起來(lái)，財(cái)政支出政策擴(kuò)張的非常明確，而中國(guó)的財(cái)政收入政策緊縮性，或者是從緊的特點(diǎn)是非常明顯的。

　　中央財(cái)政占整個(gè)稅收的比重在提高，意味著在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)中，對(duì)市場(chǎng)力量有一種擠出效應(yīng)，因?yàn)樗�使得企業(yè)的收入增速，特別是消費(fèi)者居民的收入增速，受到了影響，我們知道，中國(guó)最近十年來(lái)，居民收入占GDP的比重，差不多平均每一年下降1個(gè)百分點(diǎn)，這也是為什么中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，長(zhǎng)時(shí)間難以擺脫主要靠投資拉動(dòng)，而消費(fèi)拉動(dòng)的動(dòng)力不足的一個(gè)重要原因。

　　在源頭上，國(guó)民收入分配的時(shí)候，現(xiàn)有體制把大量的錢(qián)主要給了政府和企業(yè)，政府主要是搞公共工程基礎(chǔ)建設(shè)、公共投資和再生產(chǎn)，而真正作為消費(fèi)者的居民，他的收入增長(zhǎng)慢，占的比重在下降，消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間當(dāng)然就有嚴(yán)重的不協(xié)調(diào)和不適應(yīng)。我們講中國(guó)的中央財(cái)政和地方政府關(guān)系的時(shí)候，需要了解的是，一個(gè)大的中國(guó)財(cái)政收入和財(cái)政支出政策的一個(gè)背景。

　　第三點(diǎn)，中央和地方財(cái)政收支關(guān)系的一個(gè)突出特點(diǎn)，就是財(cái)政收入更多地集中在中央財(cái)政，財(cái)政支出更多的是地方財(cái)政在實(shí)現(xiàn)或者完成。這一點(diǎn)就和我們剛才講的第二點(diǎn)相聯(lián)系。第二點(diǎn)是是財(cái)政支出是擴(kuò)張，這是很明顯的，而財(cái)政收入在經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中是收斂或收縮的特點(diǎn)。中國(guó)財(cái)政收入這塊大頭的是誰(shuí)呢？是中央財(cái)政。這就說(shuō)明中央財(cái)政作為財(cái)政收入增長(zhǎng)更多地體現(xiàn)了收斂性。而中國(guó)的財(cái)政支出政策這些年來(lái)始終是擴(kuò)張性的財(cái)政，那就說(shuō)明什么呢？地方政府的財(cái)政行為長(zhǎng)時(shí)間里主要是擴(kuò)張，增大財(cái)政支出。我們有一個(gè)統(tǒng)計(jì)，中央和地方的財(cái)政收入和財(cái)政支出關(guān)系當(dāng)中，財(cái)政收入現(xiàn)在大概52%集中在中央財(cái)政，48%集中在地方財(cái)政，差距最大的一年是財(cái)政收入的總投資的55%集中在中央，45%是在地方，相差了10個(gè)百分點(diǎn)。這種狀況現(xiàn)在有所化解，但是沒(méi)有根本扭轉(zhuǎn)。

　　這和分稅制有直接的關(guān)系。就導(dǎo)致中央財(cái)政拿了大頭，地方財(cái)政相對(duì)小一些。可是在財(cái)政支出上，整個(gè)財(cái)政總支出80%以上是地方完成的，中央財(cái)政直接完成的財(cái)政支出不到20%。中央和地方政府在財(cái)政收支政策上，一個(gè)鮮明的特點(diǎn)就是財(cái)政收入大頭在中央，財(cái)政支出大頭在地方。這樣就帶來(lái)幾個(gè)問(wèn)題，一個(gè)是中央財(cái)政的集權(quán)力度不斷提高�？陀^上，帶來(lái)了相當(dāng)大的中央對(duì)地方的一種集中權(quán)益的擴(kuò)張，這是一個(gè)方面的問(wèn)題。

　　更重要的問(wèn)題是，地方政府要想辦法去融資，因?yàn)橹С龊褪杖肴笨诖�，如果靠中央�?cái)政來(lái)轉(zhuǎn)移支付，解決不了，就要自己想辦法。自己想辦法帶來(lái)兩個(gè)方面的問(wèn)題，一個(gè)是加劇了地區(qū)之間的不平衡，比如片頭說(shuō)的“以房養(yǎng)老”，實(shí)際上養(yǎng)老金缺口的問(wèn)題，養(yǎng)老金的籌措其實(shí)還有很多是公共財(cái)政要承擔(dān)的，養(yǎng)老問(wèn)題、醫(yī)療問(wèn)題、教育經(jīng)費(fèi)，比如教育經(jīng)費(fèi)我們規(guī)定了不能低于地方財(cái)政的5%，教育經(jīng)費(fèi)支出的這一塊將近90%是地方支出，所謂5%，大部分是地方支出，真正中央支出教育這一塊并不大，中央是占了小頭。這樣就有一個(gè)問(wèn)題——地區(qū)之間的不平衡加劇，從一定意義上就加劇了不同地區(qū)之間發(fā)展上的不平衡。財(cái)政支出主要靠地方，而地方之間差距非常大，在財(cái)政支出上的差距就會(huì)非常大，使得各地方的不平衡加劇。

　　這就帶來(lái)一個(gè)惡果，一方面是集權(quán)程度提高，地方對(duì)中央財(cái)政的依賴度提高，中央財(cái)政收入的集權(quán)度提高，但另外一方面，實(shí)際上在財(cái)政的花錢(qián)方面，地方之間的差距在擴(kuò)大，不平衡在加劇。

　　地方冒更大的風(fēng)險(xiǎn)，不得不想辦法融資。剛才我看了一個(gè)數(shù)據(jù)，說(shuō)3萬(wàn)8000多億，這是幾個(gè)省的，國(guó)家審計(jì)署公布的。這就意味著有會(huì)計(jì)憑證的，因?yàn)槲覀円獫M足審計(jì)條件，會(huì)計(jì)單據(jù)要齊全才能審計(jì)，所以一旦是審計(jì)出來(lái)的數(shù)據(jù)都是有憑證的。我們很多地方融資平臺(tái)的債務(wù)，實(shí)際上是沒(méi)有憑證的，沒(méi)有憑證就等于沒(méi)有納入審計(jì)。所以現(xiàn)在我們?cè)谶M(jìn)行新一輪徹查，審計(jì)出來(lái)的結(jié)果會(huì)是什么樣子，我們現(xiàn)在在等待這個(gè)數(shù)。

　　總之一個(gè)問(wèn)題，就是支出大頭在地方，地方發(fā)展又不平衡，差距在擴(kuò)大，地方壓力在增大，就一定會(huì)想辦法，增大地方的融資能力，無(wú)外乎就是投資，靠引進(jìn)外資，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　非贏利項(xiàng)目靠什么呢？地方融資平臺(tái)舉債，帶來(lái)一系列我們現(xiàn)在看到的扭曲的問(wèn)題，比如說(shuō)招商引資發(fā)展中，中國(guó)有一個(gè)很特殊的情況，這個(gè)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的常識(shí)不太一樣，我們知道一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有三個(gè)支部，通常是高度相關(guān)的，一個(gè)是國(guó)民收入的增長(zhǎng)水平，一個(gè)是儲(chǔ)蓄的增長(zhǎng)水平，還有一個(gè)是固定資產(chǎn)投資的增長(zhǎng)水平。

　　這三個(gè)數(shù)據(jù)，一般是高度相關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，國(guó)民收入增長(zhǎng)快，儲(chǔ)蓄怎么樣？增長(zhǎng)的快。儲(chǔ)蓄增長(zhǎng)的快，銀行就可以把更多的儲(chǔ)蓄變成貸款，形成當(dāng)?shù)氐墓潭ㄙY本形成。但是在中國(guó)，這三個(gè)數(shù)從地方上來(lái)看，經(jīng)濟(jì)、國(guó)民收入增長(zhǎng)儲(chǔ)蓄率的提高和儲(chǔ)蓄增長(zhǎng)量的增長(zhǎng)，以及固定資產(chǎn)形成的增速，三者之間高度不相關(guān)。這就是中國(guó)的體制，因?yàn)橹袊?guó)的金融體制是垂直的，和當(dāng)?shù)貨](méi)有多少橫向的聯(lián)系，我在當(dāng)?shù)匚�收了存款，不一定在�?dāng)?shù)剞D(zhuǎn)化為投資，各地方的投資就靠招商引資，就是我們所說(shuō)的靠“發(fā)橫財(cái)”，盡想著招商引資，給出優(yōu)惠的條件過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。

　　再比如說(shuō)，我們這一系列的扭曲，競(jìng)相抬高地價(jià)，地方政府的融資平臺(tái)要有擔(dān)保，這個(gè)擔(dān)保主要是靠預(yù)算外的專(zhuān)項(xiàng)，40%以上是靠土地，所以就把地價(jià)搞上去了。地價(jià)搞上去就帶來(lái)房?jī)r(jià)推高。房?jī)r(jià)推高影響了人民的生活，這還在其次，最重要的是形成土地泡沫。所謂的泡沫經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的誘因是什么？一塊荒地沒(méi)有人投資，如果沒(méi)有人去炒作它，它就是一塊處女地，將來(lái)有人去開(kāi)發(fā)它的時(shí)候，開(kāi)發(fā)成本很低，現(xiàn)在這塊荒地已經(jīng)經(jīng)過(guò)多少人去炒作了，把地價(jià)抬的很高了，等到若干年之后，當(dāng)有人來(lái)開(kāi)發(fā)它的時(shí)候，這些債主就來(lái)告訴你，這可不是荒地。開(kāi)發(fā)商不傻，一個(gè)地方一旦土地被炒起來(lái)，不是當(dāng)時(shí)的地價(jià)貴，房地產(chǎn)推高的問(wèn)題，而是長(zhǎng)期阻礙一個(gè)地方的可持續(xù)發(fā)展的能力。但凡一個(gè)地方泡沫化以后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展至少要滯后十年、二十年，像海南，北海今天怎么樣，這都是當(dāng)年炒過(guò)的。所以我們說(shuō)這就帶來(lái)一系列的惡果。這個(gè)惡果在宏觀財(cái)稅體制方面，就是財(cái)政收入更多的集中在了中央，而財(cái)政支出更多的集中在了地方，那么地方就要想辦法，就出了這些辦法，那么這些辦法就帶來(lái)了這樣一系列的扭曲。這是我今天講的第三個(gè)問(wèn)題。

　　最后我再用幾分鐘講一下，中國(guó)財(cái)稅體系在目前的發(fā)展階段的改革方向或者要求。我想今后財(cái)稅體制改革有三個(gè)方面。一個(gè)方面是，財(cái)稅體制改革首先要服從于發(fā)展。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，發(fā)展是很重要的內(nèi)容。我們講的是發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，十八大報(bào)告里講的也很清楚，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的主攻方向是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略調(diào)整，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)失衡，你說(shuō)通貨膨脹也好，你說(shuō)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下行也好，核心問(wèn)題不是總量問(wèn)題，不是總需求簡(jiǎn)單的疲軟的問(wèn)題，而是結(jié)構(gòu)問(wèn)題。比如投資需求為什么疲軟？不是沒(méi)有錢(qián)，國(guó)有企業(yè)、大型企業(yè)直接融資的渠道，境內(nèi)、境外都是通暢的。間接融資的渠道有保障，但是為什么投資需求日益疲軟？是技術(shù)創(chuàng)新力不夠，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沒(méi)有升級(jí)的空間，沒(méi)有新的產(chǎn)品開(kāi)發(fā)。即使有錢(qián)，找不到有效的投資機(jī)會(huì)，投不出去，在原有產(chǎn)品，原有產(chǎn)業(yè)技術(shù)上擴(kuò)大投資規(guī)模，他只要一擴(kuò)大，就是重復(fù)建設(shè)，而且是低水平的，就是產(chǎn)能過(guò)剩，所以投資需求疲軟。為什么又擔(dān)心消費(fèi)需求疲軟，不是說(shuō)國(guó)民收入沒(méi)有提高，不是說(shuō)居民存款沒(méi)有增加，而是國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)不合理，國(guó)民收入分配在宏觀層面——政府、企業(yè)。居民收入增長(zhǎng)最慢。

　　中觀層面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上差距大。比如農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力就業(yè)比重36%，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP比重9.8%。那就是36%的勞動(dòng)力在直接生產(chǎn)領(lǐng)域里面，分配9.8%的GDP，這是初次分配。生產(chǎn)領(lǐng)域里，通過(guò)再分配的稅收，各方面的制度補(bǔ)償，對(duì)農(nóng)民有所傾斜可以縮小（收入差距）。但事實(shí)上，我們?cè)俜峙漕I(lǐng)域并沒(méi)有縮小（收入差距），反而是擴(kuò)大了這種差別。所以一個(gè)農(nóng)民的純收入和一個(gè)城市市民稅后的可支配收入大概相差了3倍以上。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異，還有地區(qū)結(jié)構(gòu)的差異，包括發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)的差異、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)差異，還有國(guó)有經(jīng)濟(jì)和非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)差異等等，這些都是導(dǎo)致中國(guó)國(guó)民收入分配的差距擴(kuò)大的原因，這是中觀層面。還有微觀層面，居民內(nèi)部，包括城市居民內(nèi)部、農(nóng)村居民內(nèi)部。

　　所以國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布，計(jì)算中國(guó)最近十年的基尼系數(shù)都在警戒線水平之上，一個(gè)國(guó)家連續(xù)十年收入分配的差距擴(kuò)大在警戒線水平之上，應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視了。所以由于這種宏觀、中觀、微觀上多方面的原因，中國(guó)國(guó)民收入分配的差距在擴(kuò)大，擴(kuò)大的結(jié)果就會(huì)是整個(gè)水消費(fèi)傾向降低，這樣就導(dǎo)致消費(fèi)需求不足。中國(guó)現(xiàn)在的所謂的投資需求疲軟，消費(fèi)需求疲軟，包括通貨膨脹、壓力大，說(shuō)到底是結(jié)構(gòu)問(wèn)題，包括技術(shù)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、包括國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)，包括各種要素結(jié)構(gòu)，成鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)等等。因此中國(guó)真正解決發(fā)展，核心問(wèn)題是解決結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略升級(jí)，戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換是我們發(fā)展方式的根本。我們的體制改革要推動(dòng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，因此我想財(cái)稅體制的改革和調(diào)整，首先要服從發(fā)展需要，要適應(yīng)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，包括地區(qū)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)，包括國(guó)民收入分配結(jié)果的合理化，這些都需要財(cái)稅體制改革予以支持。這是我講財(cái)稅體制改革的目標(biāo)，或者要求的第一個(gè)方面，要服從于發(fā)展，特別是結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求。

　　第二個(gè)方面，財(cái)稅體制改革和政策調(diào)整，要服從于經(jīng)濟(jì)均衡增長(zhǎng)的要求，也就是有利于緩解宏觀經(jīng)濟(jì)失衡。我們現(xiàn)在宏觀經(jīng)濟(jì)失衡的問(wèn)題叫做雙重風(fēng)險(xiǎn)，既有通貨膨脹的壓力，又有經(jīng)濟(jì)下行的威脅。實(shí)際上類(lèi)似于上世紀(jì)70年代西方出現(xiàn)的滯脹，這是經(jīng)濟(jì)體停滯。

　　我們的財(cái)政政策、稅收體制等等，在中央和地方的關(guān)系上，稅種設(shè)置上，以及整個(gè)稅收體制和收入政策的改變和設(shè)計(jì)上，怎么能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)均衡增長(zhǎng)？使得通貨膨脹的壓力能夠得到適當(dāng)?shù)目刂�，使得�?jīng)濟(jì)簫條或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度乏力的問(wèn)題能夠得到適當(dāng)控制。

　　在這個(gè)問(wèn)題上，財(cái)政政策有著極其重要的意義，財(cái)政體制的調(diào)整，有著極其深刻的影響，所以在這個(gè)時(shí)候，中國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)失衡，出現(xiàn)了前所未有的雙重風(fēng)險(xiǎn)并存局面，這個(gè)時(shí)候?qū)�宏觀財(cái)政政策的要求、相應(yīng)的財(cái)稅體制的改革和調(diào)整，就提出了特別的挑戰(zhàn)。所以，財(cái)稅體制改革也好，財(cái)稅政策的設(shè)計(jì)也好，要服從于均衡的要求。

　　最后，第三個(gè)方面財(cái)稅體制和政策，我覺(jué)得是，要適應(yīng)或者是有利于提高平等目標(biāo)，或者是公平目標(biāo)的要求。從財(cái)稅體制上，我們講了流轉(zhuǎn)稅，70%以上是流轉(zhuǎn)稅，從流轉(zhuǎn)稅的屬性來(lái)看，基本上是一種消費(fèi)稅。消費(fèi)稅是什么呢？是從價(jià)的，記錄價(jià)格的，每一個(gè)環(huán)節(jié)征的稅都進(jìn)入下一個(gè)環(huán)節(jié)，產(chǎn)品的價(jià)格到最后一個(gè)環(huán)節(jié)的從價(jià)這么流轉(zhuǎn)下去，最后實(shí)際承擔(dān)納稅的主體是消費(fèi)者。誰(shuí)最后消費(fèi)，誰(shuí)就承擔(dān)著最終的納稅人，這樣一個(gè)主體。越是收入低的人，收入當(dāng)中用于消費(fèi)的比例越大，越是高收入的人，消費(fèi)占收入的比重越少，那就意味著這種流轉(zhuǎn)稅——間接稅、消費(fèi)稅為主體的一種稅制安排和設(shè)計(jì)，是消費(fèi)者（承擔(dān)）。而消費(fèi)者里誰(shuí)的消費(fèi)收入的比重大？是低收入者。那就意味著整個(gè)稅制、稅種是什么？納稅的主要責(zé)任被壓到了低收入階層，越是收入低的，消費(fèi)占你的收入比重越大的，那就意味著，相對(duì)你的收入來(lái)說(shuō)，你納稅的比重就越大。越是高收入的人，消費(fèi)占收入比重越小。這是一種向低收入者傾斜的稅負(fù)，這樣一種稅制，這個(gè)恐怕要值得討論。所以，我們下一步稅收體制改革的一個(gè)很重要的方向，是要直接對(duì)收入來(lái)進(jìn)行征稅，而不是間接的通過(guò)消費(fèi)征稅。

　　今后，像所得稅、財(cái)產(chǎn)稅，直接體現(xiàn)你的收入來(lái)源的，稅源上收入這個(gè)角度來(lái)進(jìn)行稅收的直接的征管，直接的調(diào)整，可能是要成為一個(gè)改革的方向，這種以間接稅、流轉(zhuǎn)稅、消費(fèi)稅為主體的這種情況，恐怕要逐漸有所調(diào)整，這樣才能夠既保證社會(huì)的公平度的提高。其次，推進(jìn)效率的增進(jìn)，未來(lái)的對(duì)于稅制和政策的調(diào)整的方向，我談這么三點(diǎn)。

　　改革要服從于發(fā)展，特別是結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，另外一個(gè)要服從于增長(zhǎng)，特別是均衡增長(zhǎng)的需要，另外要體現(xiàn)公平，特別是機(jī)會(huì)平等的這方面的需要。我就講到這，那么講的有什么錯(cuò)誤的地方，歡迎大家的批評(píng)，謝謝大家。