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“農(nóng)村談：農(nóng)民與土地是歷史性地說再見了嗎？”高國力演講實錄
2013-10-22 18:11 來源：中國廣播網(wǎng)我要評論
發(fā)改委國土研究所副所長 高國力（央廣網(wǎng) 于琦/攝）
央廣網(wǎng)財經(jīng)北京10月22日消息，國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院國土開發(fā)與地區(qū)研究所副所長高國力今天在經(jīng)濟之聲主辦的《大國大時代代——中國經(jīng)濟十月談》系列時事報告會之七“農(nóng)村談：農(nóng)民與土地是歷史性地說再見了嗎？”上做出精彩演講。
文字實錄：
高國力：各位朋友，今天下午我非常高興有這么一個機會來一起探討關(guān)于農(nóng)民和土地的問題。剛才溫教授發(fā)表了一個非常引人深思的演講，從深層次站在歷史的角度，對農(nóng)民和土地做了全方位的闡述發(fā)人深思。我今天想站在這，更多地從市、鎮(zhèn)的角度來談我今年的研究、調(diào)研和思考的一些觀點。我今天的題目想圍繞“新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略視角下的土地政策調(diào)整”這么樣一個題目，來談我關(guān)于農(nóng)民、關(guān)于農(nóng)村和關(guān)于土地的一些認識和觀點。
首先我想講第一方面，關(guān)于城鎮(zhèn)化的問題。新一屆中央政府領(lǐng)導(dǎo)上任之后提出了新型城鎮(zhèn)化，國家發(fā)展改革委正在牽頭編制新型城鎮(zhèn)化的中長期發(fā)展規(guī)劃。這個稿子應(yīng)該說是數(shù)易其稿反復(fù)征求相關(guān)部委、地方、社會各界的意見，為什么？因為中國的城鎮(zhèn)化從上世紀80年代啟動，中間經(jīng)歷了應(yīng)該說很多的階段和過程，發(fā)展到現(xiàn)在，為什么叫新型城鎮(zhèn)化，所謂的新型城鎮(zhèn)化就是基于我們改革開放以來三十年，相對粗放、相對傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化而言。那么我想在這講，新型城鎮(zhèn)化提出的這么一個基本的背景和考慮，是什么樣的呢？
大家應(yīng)該知道，上世紀80年代之后，我們國家的城鎮(zhèn)化率，每年的城鎮(zhèn)化率大約在一個百分點左右，快的年份有1.2%、1.3%，慢的年份有0.8%、0.9%，大致有一個百分點的城鎮(zhèn)化的速度，通行的這么多年，去年年底，按照國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計，我們的城鎮(zhèn)化率達到52.6%。按照最新統(tǒng)計口徑，不僅包括戶籍城鎮(zhèn)人口，還包括長期在城鎮(zhèn)以上的城市，居住、打工超過半年以上的都統(tǒng)計在這個范圍之內(nèi)，所以這個數(shù)字，我們把它叫做半城鎮(zhèn)化，或者叫虛城鎮(zhèn)化，或者是帶有一點泡沫的城鎮(zhèn)化。
那么真正具有城鎮(zhèn)戶籍、享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的，我們的城鎮(zhèn)化水平，有多少呢？是只有35%，我們把他叫做城市城鎮(zhèn)化，15%是個差距，就是長期工作、打工在生活城市以上地區(qū)的1.26億農(nóng)民工。這個數(shù)量的農(nóng)民工現(xiàn)在存在著很多的問題，他們到底在農(nóng)村生產(chǎn)生活還能維持多長時間？他們在城鎮(zhèn)里面到底享有了哪些方面的基本公共服務(wù)，這兩個問題都是新型城鎮(zhèn)化下一步要化解或者逐步探索解決的問題。
縱觀我們城鎮(zhèn)化走過的路，我個人覺得我們有三個方面的特點，第一個特點，就是我們長期說來的，我們的工業(yè)化，或者是城鎮(zhèn)化、智慧工業(yè)化，也就是說我們改革開放以來，我們更多的是加快了以工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)化進程，但是由于我們對戶籍實行非常嚴格的管制，我們很多人都固化在農(nóng)村，固化在中小城市以下，所以他們沒有相應(yīng)的轉(zhuǎn)化身份，沒有相應(yīng)的進城，所以我們這種過程由于我們計劃經(jīng)濟時期，由于我們戶籍制度的問題，導(dǎo)致我們的工業(yè)化遠遠的超前于城鎮(zhèn)化。
第二個特點，我們中國的城鎮(zhèn)化存在一個，特別是近幾年以來，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，什么意思呢？很多人口進城打工了？大家沒有真正轉(zhuǎn)化成城鎮(zhèn)人口，但是我們越來越多的地方政府，把農(nóng)村用地征用為城鎮(zhèn)用地，占用了大量的耕地、基本靠農(nóng)田來發(fā)展各種各樣的產(chǎn)業(yè)人群，所以導(dǎo)致很多城市、土地城鎮(zhèn)化的速度非常之快，也就出現(xiàn)了所謂的各種類型的空城，鬼城，沒有人氣的新城、新區(qū)。講到這，我專門查閱了我們研究院前不久專門發(fā)布的一個研究報告，來證明我們國家土地城鎮(zhèn)化的速度是遠遠的快于人口城鎮(zhèn)化的速度。我們這邊有一組數(shù)據(jù)，1996年以來，我們的城鎮(zhèn)的面積從1.3萬平方公里，擴大到2011年5.3萬平方公里，增長了3.1倍，而同期的城鎮(zhèn)人口呢，從只有3億，增加到6.9億，僅增長1.1倍，所以從這個速度可以看到，我們的土地，我們大量的農(nóng)村土地征用，占用速度是非常之快的，這么一種結(jié)果，就導(dǎo)致我們國家城鎮(zhèn)用地的增長彈性指數(shù)。
也就是說，實際上就是城鎮(zhèn)用地的增長速度，達到2.8%，遠高于國際社會公認的1.12%這么一個合理的范圍，這跟國際上相比也是非常之高。最終一個結(jié)果，城鎮(zhèn)化用地這是不爭的事實，問題是我們用地的速度過快，規(guī)模過大，布局非常的不均衡，就導(dǎo)致我們國家實際上真正的人口的密度，不僅沒有升高，反而下降。但是對于中國這樣的國情，這樣的國家來講，我們很多的地方是需要人口進一步的聚集。第二，人口密度進一步的增大，那么我這里的數(shù)據(jù)，2012年全國的地級市城的人口密度是每平方公里265個人，市轄區(qū)是每平方公里618個人，既使是上海，也僅是達到每平方公里2268個人，首爾每平方公里16700，羅馬每平方公里2950人，我們的人口城鎮(zhèn)化慢于土地城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致我們很多的城市建成之后沒有起到相應(yīng)的集聚人口的作用，這是第二個特點。
第三個特點，也就是中國的城鎮(zhèn)化超過30%以后，美國地理學家長期研究國際上幾十個國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的演變規(guī)律，得到一個S形曲線，中國不論是名義的52%，還是真實的35%，都已進入到了城鎮(zhèn)化快速推進階段。那么在這個時期，我們的城鎮(zhèn)化確確實實是需要由原來傳統(tǒng)的重土地而不重人、不重質(zhì)量、不重效應(yīng)，也就是所謂的新型城鎮(zhèn)化來轉(zhuǎn)變，那么新型城鎮(zhèn)化的方向是什么呢？
在十八大報告中已經(jīng)明確的表明了，所謂的新型城鎮(zhèn)化，我認為就是八個字，第一，集約。我們再不能走“村村點火，戶戶冒煙”、特大城市、攤大餅式這種城鎮(zhèn)化發(fā)展道路了，所以一定要實現(xiàn)土地資源、水資源、農(nóng)礦資源的集約利用。第二個方面，綠色。北京的霧霾也好，西北的沙塵暴也好，都說明了我們城鎮(zhèn)化帶來的環(huán)境的負效應(yīng)太大了，所以未來的城鎮(zhèn)化，不論是產(chǎn)業(yè)，還是生活都應(yīng)該追求環(huán)境的友好和生態(tài)的保護。第三方面，智能。國家環(huán)保部，住建部正在推行智慧城市建設(shè)，我認為這也是一個長遠的戰(zhàn)略方向，讓更多城鎮(zhèn)以上的地方，更多的老百姓，更多的農(nóng)民進城之后，享受生產(chǎn)生活、就業(yè)基本公共服務(wù)的便利，實現(xiàn)了智能化。最后一方面，人本化。也就是說，新型城鎮(zhèn)化，最終的，說一千到一萬，硬件也好，軟件也好，大城市也好，中小城市也好，都要圍繞“人本”的最終目的，來發(fā)展，來規(guī)劃和建設(shè)，并且我個人一直有個觀點，因為城鎮(zhèn)化在“十二五”甚至今后一段時期，仍然維持每年一個點左右的增長速度，意味著我們的人口每年有1300萬要從農(nóng)村進城，居住半年以上，我們在很多地方也呼吁，我們在關(guān)注城鎮(zhèn)化每年一個點增長的同時，因為這個很關(guān)鍵，很重要，我們城鎮(zhèn)化是快速推進階段，各級政府都需要這個數(shù)字，但是我呼吁，要更加關(guān)注已經(jīng)被包含在52%以內(nèi)的2.6億農(nóng)民工真實城鎮(zhèn)化，要解決他們進城之后的就業(yè)、住房、看病、上學。所以，這是新型城鎮(zhèn)化方向。從意義上講，為什么在這個時候，又重提新型城鎮(zhèn)化，為什么新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃到目前為止遲遲沒有出臺？原來計劃是下半年要召開全國的城鎮(zhèn)化的工作會議，應(yīng)該說在建國以來以城鎮(zhèn)化為專題召開中共中央和國務(wù)院的專題會，這應(yīng)該是說第一次。但是這個會也沒有召開，我想會召開的。在這個會上，將會對新型城鎮(zhèn)化帶來的政策、方向、戰(zhàn)略都會提出一攬子的安排。主要的原因還是在于新型城鎮(zhèn)化，中央和地方，理解的尺度不一樣，中央是既希望于要節(jié)約、理性、要新型，地方上是要加快建新城，要建新區(qū)，要讓更多的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化成城鎮(zhèn)人口，說白了要更多的政績工程。
從新型城鎮(zhèn)化未來的意義上來看，我想首先搞新型城鎮(zhèn)化，就是要節(jié)約我們國家本來就已經(jīng)非常短缺、非常緊張、非常嚴峻的資源環(huán)境承載能力。如果再這樣下去，我們再搞這么多的園區(qū)、再搞這么多的新城，我們沒有那么多地，我們沒有那么多的水可供。所以，第一點意見就是要節(jié)約，第二點意見就是擴大內(nèi)需。我們中國13億人口，資料片中是9億農(nóng)民，我們官方數(shù)字已經(jīng)是7億城鎮(zhèn)人口了，真正農(nóng)民只有6億，將來城鎮(zhèn)人口的消費一定水平。彩電、冰箱、電視都已經(jīng)基本飽和，城鎮(zhèn)人口面臨的是升級換代，是買房、買車、出國教育旅游，但是目前遇到的很多的環(huán)境上的障礙和限制，真正支撐和推動未來中國內(nèi)需的，恰恰是隱含在廣大的農(nóng)村和農(nóng)民身上的消費需求。農(nóng)民他們家里對洗衣機、冰箱、彩電這些耐用消費品的需求還遠遠沒有飽和，恰恰需要依靠他們，來支撐整個中國下一步的內(nèi)需。所以第三個意義就是有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，切實縮小城鄉(xiāng)日益拉大的差距。
第四點實際上新型城鎮(zhèn)化，也有助于緩解中國非常懸殊的地區(qū)差距。中國的東部農(nóng)村和歐洲的很多鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)也相差無幾。你去昆山看，蘇州看，很多城里人愿意到農(nóng)村去居住、買房、就業(yè)。但是你到西部去看青海、新疆、甘肅的農(nóng)村，說句不合適的比喻，可能跟非洲的某些村落也有相似之處。在這種情況下，我們所謂的新型城鎮(zhèn)化就是讓中國非常懸殊的東西部差距，能夠在新型城鎮(zhèn)化的旗幟之下，得到緩解，緩解差距，能夠?qū)崿F(xiàn)所謂的共同協(xié)調(diào)的富裕和發(fā)展。我想這是我想講的第一大方面，圍繞新型城鎮(zhèn)化為什么這個時候提出來。
所以我想講的第二個問題，是近年有關(guān)土地所暴露出來的突出問題，這是我本人在發(fā)改委全國各地調(diào)研所觀察到的、所看到的，包括一些內(nèi)部完善資料所聽到的，進行了梳理。第一個問題，征地的糾紛，這幾年是日益的增多，我想這個不多說，很多同志通過新聞媒體、通過電視，發(fā)現(xiàn)了這方面的問題，很多地方，征地糾紛引發(fā)的群體事件都已經(jīng)成為了當?shù)氐牡谝淮笫录�，也是每年兩會期間要重點盯防的主要領(lǐng)域。所以這個問題已經(jīng)引起了中央和地方各部門的重視，所以圍繞征地糾紛當然類型很多，補償標準過低，征地規(guī)模太大，程序不合法，強拆強占等等，這是第一個問題。
第二個問題，地方政府過多的依賴土地財政風險，賣地財政已經(jīng)成為很多地方、城市政府運轉(zhuǎn)的主要來源。很多地方的財政稅收可能只有很少，但是他的土地財政收入，是幾倍于他的財政稅收，這是顯然不正常的，帶來了土地的這種泡沫。據(jù)不完全的統(tǒng)計，中國的地方債務(wù)的風險，官方公布了一個數(shù)字是12萬億以上，當然也有其他部門的統(tǒng)計，有15萬億以上，甚至有20萬億以上，總之地方債務(wù)的風險已經(jīng)成為影響地方程序運行健康的一個重要方面，所以中國，我們因為有預(yù)算法，不允許地方財政列支預(yù)算赤字，當然也就不存在地方政府的破產(chǎn)。如果說允許地方破產(chǎn)的話，美國底特律那樣的城市，在中國很可能會有很多，其中土地財政的收入，就是和整個地方政府的債務(wù)風險密切相關(guān)的，這是第二個問題。
第三個問題：耕地的流失，直接影響了國家的糧食安全。中國在改革開放初期的時候，當時我們整個國家對農(nóng)業(yè)有很多的補貼，當時很多地方為能多報農(nóng)田指標，能夠多獲得國家對農(nóng)地的補助，所以把好多山區(qū)、丘陵、坡地也都列為基本農(nóng)田保護指標了，所以現(xiàn)在工業(yè)園區(qū)就成用地了，發(fā)現(xiàn)很多的基本農(nóng)田實際上并不是真正的沃土良田，都是當年為了去多套用中央的補助，而是一些肥力并不高的土地，所以出現(xiàn)了很多這種怪事，產(chǎn)生這種情況。而現(xiàn)在地方上由于追求大力發(fā)展，占用了大量的土地和耕地，當然了，越是平地，越是耕地，越是靠近城區(qū)的，靠近城鎮(zhèn)的土地越容易被征，但往往確實是低級農(nóng)田，本質(zhì)偏遠的坡地、荒地、秋林反而沒有投資者，為什么呢？偏遠，投資高、投入大，所以反而把他列成基本農(nóng)田，所以就出現(xiàn)了這樣的事情。
我想，耕地流失的問題也是日益的嚴重，我們定的是18億畝的紅線，大家可以算，18億畝就是120萬平方公里。所謂的紅線，實際上是基于未來誰來養(yǎng)活中國人的考慮，不能夠突破，關(guān)鍵是中國剩下的可用地非常少，我們廣大的中西部，絕大部分是山、荒山、丘陵，是不能利用的，是所以真正適合生產(chǎn)的土地，主要布局在中國的東部沿海和中國的部分地區(qū)，這一點可憐的可用的平地、好地，我們首先要拿出120萬平方公里，要做良田，做土地，所以我們不能夠去奢侈，不能夠去粗放，不能夠去浪費。所以我經(jīng)常講這個案例的時候，經(jīng)常說我們學不起美國，也學不起歐洲，我建議學日本、學香港、臺灣，學他們的土地管理、他們的土地政策，這是第三個問題。
第四個問題，新城新區(qū)的建設(shè)，過多過爛。前不久在中央的一個高層會議上，總書記的講話中，專門列舉了某家研究機構(gòu)的研究結(jié)果，統(tǒng)計了全國省會城市和地級市目前在規(guī)劃開發(fā)新城新區(qū)的數(shù)量，具體數(shù)字我記不清楚了，居然每個省會城市都在建設(shè)一個以上的新城、新區(qū)，地級市在建設(shè)2-3個以上的新城、新區(qū)。這種速度和數(shù)量，首先，中國有那么多的土地支撐嗎？第二個，建成之后有那么多人去住嗎？建成了之后去做什么呢？發(fā)展什么呢？所以我認為，很多地方出現(xiàn)了新城、新區(qū)的比賽，競賽、攀比，而對新城新區(qū)建成之后搞什么產(chǎn)業(yè)、搞多大規(guī)模、人口能夠達到多少？人口從哪里來？都沒有進行科學全面的論證，所以之后就出現(xiàn)了新聞媒體報道的非常多的怪事，包括今天早晨的新聞，北京和天津的中間，有一個叫京津新城，非常奢侈、豪放的土地面積，三千多棟別墅，發(fā)人深思，這是第四個問題。
第五個問題：產(chǎn)業(yè)園區(qū)的占地粗放、類型多樣，占地規(guī)模不斷的增加和擴散，我想自從2003年國家對開發(fā)園區(qū)清理整頓之后，整個所謂的開發(fā)區(qū)全國規(guī)定只有兩級可以設(shè)立，就是國家跟省可以設(shè)立，市縣以下一律不可以設(shè)置，他們設(shè)立了很多產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，產(chǎn)業(yè)集中區(qū)等等，并且通過一區(qū)十園等多種變相的，隱蔽性的模式來達到產(chǎn)業(yè)園區(qū)擴散、外溢、占地等這么一種結(jié)果，所以就導(dǎo)致了很多的產(chǎn)業(yè)園區(qū)占地。你去看一下它的標準產(chǎn)房非常之少，但是它的馬路、綠地可以跟國際領(lǐng)先水平相媲美，這一看就是一種叫做財大氣粗，還是大手大腳呢？沒有真正體現(xiàn)節(jié)約土地的理念。
第六個問題：農(nóng)村的撂荒，農(nóng)村住房的閑置，留守群體的問題，也是日益的積累和爆發(fā)，剛才溫教授也涉及到這個問題，這是一個問題的兩面，2.6億的農(nóng)民工里面，其中1.6億元跨省農(nóng)民工，9000多萬是在本省打工就業(yè)，這種結(jié)果就導(dǎo)致很多地方的年輕人，80后、90后的新生代農(nóng)民工。他們是不愿意回到農(nóng)村種地，也不會再去跟土地打交道，所以導(dǎo)致很多的土地沒有人耕種。雖然國家加大了政策，但是很多土地仍然存在這種問題，這是人人非常感到擔憂的事情。長此下去，我們農(nóng)業(yè)誰來搞，我們的糧食誰來保證？如果說中國在土地撂荒，沒有人搞耕種，世界誰來養(yǎng)活我們。與此同時，很多80后、90后的農(nóng)民工，在農(nóng)村蓋一套宅子，在城里打工辛辛苦苦攢錢，回到農(nóng)村，蓋一套房子結(jié)婚，然后又進到城里打工，那套房子只是在過年時候用到，所以實際上相當一部分住房都是閑置，就導(dǎo)致在城里住地下室，在農(nóng)村很多很漂亮的二層樓、三層樓閑置。相關(guān)的就是留守的兒童、妻子、老人，以及他們的精神問題都在日益的積累。
這些問題都在暴露、顯現(xiàn)，有的在日益的積累，更加的嚴峻，如果不對這些問題引起一些重視，我想未來的中國的農(nóng)村也好，中國的新型城鎮(zhèn)化也好，中國都會受到影響。
我想說的第三大問題，就是農(nóng)村改革之后的基本表現(xiàn)，剛才我說了那么多，新型城鎮(zhèn)化也好，很重要的一個根源就是我們目前的農(nóng)村土地制度的改革相對滯后。首先，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)仍然不清，很多人說是憲法里說了，城市土地國家所有，農(nóng)村土地集體所有，那么問題是集體現(xiàn)在的理解，既可以是村民小組，也可以是村委會，還可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)地級政府，只要是農(nóng)村地區(qū)的都可以是村集體，既是他的，也是你的，那誰都不是。這次2002年國家搞了土地確權(quán)辦證，明確了集體土地的確權(quán)，但是也只是確權(quán)到了集體。農(nóng)民只是擁有使用權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、在這種情況下，很難保證農(nóng)民對農(nóng)村土地真正的擁有，他的使用和真正收益權(quán)的意見。我這也有一個研究報告中的對這個問題的深層次的分析。
那么第二個問題就是目前農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)仍然不規(guī)范、不完善，盡管現(xiàn)在很多地方也出現(xiàn)了一些轉(zhuǎn)讓、出租等等。但是據(jù)我們調(diào)研中得到的，很多就是我進城打工，通過口頭協(xié)議，通過不規(guī)范的書面協(xié)議，租給鄰居了，或者租給本村的親戚了，這種情況就會導(dǎo)致遇到一些政策的時候，引發(fā)很多糾紛，并沒有真正的讓土地實現(xiàn)土地農(nóng)民自己做主的置換、多家入股等等這種很規(guī)范的方式，所以我想是第二個大問題。
第三，農(nóng)村土地的發(fā)展不足，現(xiàn)在我們現(xiàn)行的土地制度下，集體所有的耕地、林地、草地和宅基地不具有抵押擔保的形勢，所以農(nóng)村等于是一無所有，所以能不能夠，為農(nóng)民工進城務(wù)工也好，在城鎮(zhèn)搞一些創(chuàng)業(yè)也好，提供金融擔保支持？盡管有些地方搞了一些荒地的抵押、林權(quán)的抵押做了一些探索，但是應(yīng)該說非常的不成熟，非常的不規(guī)范，嚴格的講，圍繞這一塊優(yōu)勢的工業(yè)還沒有形成規(guī)模。
第四個問題就是我剛才說的很多次的很多次的，征用補償非常的不合理。在現(xiàn)在的國家的土地管理下面，農(nóng)民從征地中獲得的補償，已經(jīng)有上限，就是土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的三十倍，上限是三十倍，有的還大部分可能達不到，15倍，10倍，所以說更多的是被當?shù)氐牡胤秸屯顿Y者，或者叫開發(fā)商，被他們進行操縱，農(nóng)民基本上沒有任何討價還價的能力和手段。
所以說，不管這個問題是做高收益的房地產(chǎn)開發(fā)項目，還是做一般性的商貿(mào)流通項目，還是做一些其他項目，因為不同的征地，開發(fā)不同的項目，產(chǎn)值不一樣，農(nóng)民獲取的補償應(yīng)該有所差別，但是農(nóng)民幾乎就是獲得非常低端的補助，給農(nóng)民一點補償，農(nóng)民獲得這個之后，既不能解決他的啟動資金問題，更不能養(yǎng)活自己的基本生活問題，就成了所謂的三無人員，無地、無業(yè)、無房，所以我想這是第四個改革的滯后。
第五，就是對農(nóng)村宅基地的補償標準�，F(xiàn)行的土地制度在農(nóng)村的補償標準上基本上空白的。農(nóng)村的大量的宅基地，檔次、建設(shè)年限、投入都不一樣，怎么能簡單的按照附著物來進行補償呢？特別是下一步，農(nóng)村土地整體的一個很大的方向，就是讓要求越來越多的宅基地化整為零，通過整合、通過新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，要盤活宅基地的潛力，而恰恰我們對農(nóng)村宅基地的補償，沒有一個明確的說法，這就為下一步宅基地如何流轉(zhuǎn)、如何入市，如何交易買下了很大的隱患。
最后一個問題，從新型城鎮(zhèn)化入手講了報出來的問題，又講了農(nóng)村土地制度改革的滯后，那么下一步土地制度調(diào)整的方向應(yīng)該往哪里走？我想11月上旬召開的三中全會，應(yīng)該會對這個問題有所涉及，當然涉及的力度有多大？涉及的深度有多深？這都還是未知的，因為畢竟這個問題已經(jīng)成為影響中國社會經(jīng)濟發(fā)展，影響中國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，甚至影響下一步新型城鎮(zhèn)化推進的一個重要問題。
那么土地政策調(diào)整的方向，有哪些方面呢？我想到了以下幾個方面：第一，要規(guī)范兩個掛鉤，所謂兩個掛鉤就是國土部、住建部陸續(xù)推出的兩個掛鉤，就是下一步的農(nóng)村建設(shè)的用地的減少，和城鎮(zhèn)用地的增加要掛鉤，什么意思呢？就是我們中國的地非常緊缺，不能夠再無限制的征用了。把農(nóng)村建設(shè)用地的覆蓋整理要掛鉤，這是第一個掛鉤。第二個城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加，要跟城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村人口的規(guī)模，要掛鉤。不能搞那么多新城、新區(qū)，我要看你容納了多少外來的農(nóng)民工，我來批準多少規(guī)模的城鎮(zhèn)建設(shè)用地。我想這兩個掛鉤已經(jīng)在前面，包括長三角地區(qū)，都在搞試點，也出現(xiàn)了一些好的做法，但是仍然出現(xiàn)很多不規(guī)范，很多值得完善的方面。我個人覺得這兩個掛鉤總體上理念和方向是對的，如何圍繞這個，能夠來控制，調(diào)節(jié)城市建設(shè)用地的規(guī)模，調(diào)節(jié)它增加的結(jié)構(gòu)，我認為是保障新型城鎮(zhèn)化推進的很重要的抓手。
第二，要探索兩個換，或者叫兩個置換，哪兩個置換呢？也是學界吵了很長時間的。第一個置換，我們已經(jīng)有2.6億農(nóng)民工進城了，我想將來有一部分可能要回去養(yǎng)老，但是相當一部分不會再回農(nóng)村了，那總不能這樣兩套體系，長期的并行吧，中國也沒有那么多的地，沒有那么多的資源來支撐。所以兩個置換就還是要大膽的探索，以保障性住房換它的宅基地，以社保換他的承包地，我認為完全可以選擇不同類型、不同地區(qū)的農(nóng)村地區(qū)和城鎮(zhèn)地區(qū)進行試點。因為只有這樣的話，當然要循序漸進，要充分尊重農(nóng)民的資源
要搞多類型的差別化的模式，不能一刀切，但是我想也是有它的合理性在里面，只有這樣，才能夠讓農(nóng)民陸陸續(xù)續(xù)想進城，也能夠享受到城市基本公共服務(wù)，才能把農(nóng)村的宅基地和承包地有序的退出，只有這樣才能夠在宏觀上的保證中國土地資源的平衡，這是第二個調(diào)整的方向。
第三個調(diào)整的方向，農(nóng)村承包土地分不同地區(qū)，要開展適度的規(guī)模經(jīng)營，所以剛才溫教授也提到了，他講到的日本的特點，我本人也在日本學習過一年，我個人覺得日本有日本的特點，有他的道理在里面，中國我也不贊成大幅度的一刀切的規(guī)模，因為很多地方既不可行，也不必要。但是在以黑龍江、河南等糧食主產(chǎn)區(qū)，完全可以制訂一系列的政策來推動農(nóng)村的承包地向種田能手去集中、集約，讓很多零敲碎打的到那去打工，這個在很多地方已經(jīng)實行了，要土地流轉(zhuǎn)，已經(jīng)搞了，所以我想這是第三個政策調(diào)整方向，在很多地方還是有可行之處的。
第四個方向，要大力推進農(nóng)村宅基地的整理，剛才我說了，農(nóng)村用地在全國的主體功能區(qū)規(guī)劃中已經(jīng)說的很清楚了，我們的城鎮(zhèn)建設(shè)用地還會小幅的增加，但是我們農(nóng)村的建設(shè)用地特別是宅基地是要減少的，我們不能讓農(nóng)村的宅基地在增加，城市的保障住房用地也在增加，我們沒有那么多土地，沒有那么多人住的，所以未來農(nóng)村宅基地必須要大刀闊斧多種模式的整理，擠出空間來為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供支撐，特別是結(jié)合現(xiàn)在很多地方搞了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。
第五個調(diào)整的方向，實化土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押和交易，什么叫實化？當然這個觀點跟《土地管理法》憲法就有所觸動了，我說作為專家和學者可以探索，能否未來探索將農(nóng)村的生產(chǎn)用地確權(quán)辦證，直接所有權(quán)到農(nóng)民，讓農(nóng)民完全做主。他作為所有權(quán)的擁有者，可以直接、理直氣壯的進行土地資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)、交易、租賃、如股等等。國家總得要保留一部分，用地可以建道路，修水利，建鐵路等等，可否通過不同的模式讓真正農(nóng)村的土地能夠政策更實化，潛力能夠挖掘出來。如果能解決這個問題的話，那么農(nóng)村的土地就可以用來抵押，用來擔保，因為所有權(quán)在他這，他可以做抵押做擔保，就能夠解決農(nóng)民不管是創(chuàng)業(yè)還是去擴大生產(chǎn)，解決他的資金需求問題。
最后一個政策調(diào)整方向，是完善動態(tài)普查的問題。我們定標準，定上限已經(jīng)不適合中國這么多地方的實際了，一定要建立一套充分考慮地方經(jīng)濟發(fā)展水平，能夠把農(nóng)民的收益跟土地增值的這種潛力是掛鉤的，讓農(nóng)民切切實實能夠在被征地之后，能夠讓他生產(chǎn)生活不受到影響，并且能夠得到合理的補償，我想這些問題的解決應(yīng)該說不是一朝一夕的。單個說起來，感覺到好像不是能夠承接的，但是實際上背后牽涉到很多領(lǐng)域的工作，需要國家、中央和地方長期的探索、配合和努力。我個人覺得我對中國的新型城鎮(zhèn)化，對中國未來的農(nóng)村地區(qū)、農(nóng)民收入提高是充滿了信心，我也期望農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)能夠在未來獲得更好的發(fā)展。我的報告到此結(jié)束，謝謝大家。
編輯：吉媛媛
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